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“两免一补”政策 - 来自基层学校的声音

 

王丹

 

20069月初,我来到西南山区的朝阳小学[1]时,正值“两免一补”政策第一次在全国范围内推行,这个偏僻山乡的学校也毫无例外地执行了。多年以来第一次,朝阳乡的孩子们不用缴纳学杂费和书本费就可以念书了。按县里文件,2006-07年度,国家补贴学校运转的经费,小学生每人每期95元,初中生每人每期145元。后半期,寄宿生每人每周可获得10元生活补贴。学校行政、教师、家长和村民们对这项政策抱有不尽相同的态度,这项政策的实施也推动了学校内部管理的一系列变化。这篇短文的目的是记录下中央的教育改革政策在微观层面的反响,为宏观政策的完善提供一些参考的材料。

 

一、“两免一补”政策:农民欢喜教师愁

 

朝阳乡是西南某国家级贫困县下属最贫困的几个乡镇之一,据统计,人均年收入约1600元左右[2]。 通公路之前,朝阳的乡民去一趟县城,需要翻山越岭步行整整两天。朝阳小学是朝阳乡唯一的学校。虽说是小学,实际上却有完备的三年制初中部。这样的学校是五 十年代为普及农村地区基础教育而设置的,称为“戴帽初中”。据当地教师说,像这样在小学头上戴一个初中帽子的学校在全县极为普遍,大约容纳了全县三分之二 的初中在校学生。朝阳小学包括一所中心校和九所村级教学点,一般称为村校。村校只开设小学一至四年级的课程,学生一律走读。部分村子学龄儿童人数少,所以 隔年招生。四年级以上学生须到中心校就读,家住得近的依旧走读,远的则必须住校,每周末回家一次。中心校设立一至九年级完全小学和初中,小学一至四年级每 级一个班,五、六年级各三个班,初中每年级两个班。无论小学初中,中心校每班6070多名学生不等。全校教职工50多名,村校总共10名教师,中心校40多名。小学每班配备语文和数学老师各一名,而初中科目较多,一般每班安排四名主科教师并兼任副科教学。

据教师们说,前几年,每个学生每学期需要交纳几百元学杂费,最高的一年,初中每期收费高达四百多元。现在免费上学了,农民对政策自然很拥戴。我到村子里访问,遇到一位67岁的老大爷,他的儿女都在外打工,孙子在朝阳小学中心校念书。说起现在的学校,他连连点头,说,“我孙子侄孙在中心校读书,我经常对他们说,哎,你们现在要珍惜啊。现在国家拿了多少钱给你们呵,你们上学现在不缴学费了,还倒贴钱给你们,又修了路,又修这么多的房子[校舍],你自己就给点儿书本钱。这个不容易哟!以前你爸爸妈妈供你读书,不容易。现在国家给你这个钱,也很不容易,你要努力呀!”

但 是,多年的乱收费,造成家长对学校和教师的极其不信任。以前教育负担过重无非两重原因:政府财政投入不够和学校违规增收的附加费用。“两免一补”政策实施 后,结构性的财政投入同农村家长和学生在表面上没有直接关联了。无论财政投入的多寡,农村孩子上学总是免费的。在家长方面,遗留下来的是对学校的怀疑。即 使教师提出正常要求,购买学习辅导资料,也会遭遇家长的激烈反对。国家形象得到改善,但教学活动却不见得更顺利。

例 如,目前教材和作业本都由国家负担,每期发到学生手上。然而,国家订购的参考书、辅助练习册、课外阅读材料都十分有限,而农村家庭的藏书又几近为零。小学 一年级的张老师便向家长征求意见,希望能够为全班学生统一订购语文数学练习册各一本,价钱大约每本十元上下。家长可以在学生的作业本上留下自己的意见,不 同意购买并不强求。没料到,几天后,一些家长径直打电话到校长办公室,抱怨张老师乱收费,质问说,国家政策说免费上学免书本费,为什么还要变相收钱?张老 师知道后,委屈得直掉眼泪。最后,部分学生购买了练习册。张老师说,在布置练习题的时候很不方便,一些同学没有书,只能把每一道题在黑板上重新抄写一遍。 而一年级的小朋友经常把题目抄错,造成许多困难。

朝 阳小学教师对“两免一补”政策普遍不满,主要原因是觉得自己被国家和社会所遗弃。不少的教师埋怨说:“国家说重视教育,教师的工资好几年都没有涨过了。九 几年时,教师的工资翻了一倍,从两三百涨到四五百,后来还连涨了几次。现在就知道搞农村问题,帮农民减轻负担。农村家庭都有外出打工的,绝大部分的家庭都 能负担学费。真正困难的人家也有,家里有病人的,小孩多的,但那是极少数。国家说要尊重教师,‘教师是阳光下最崇高的职业’,可是教师的生活却根本没人 管。我们山里的教师,不能像城里老师经常给学生补课有很多灰色收入,每个月都入不敷出。你去问问,哪个老师不欠债?教书越久,欠债越多!”

    教师的反应虽然有些偏激,但也没有凭空捏造。朝阳乡和许多农村地区一样,最大的收入来源是打工经济。从山脚的村子到高山地区的村子都能看到新修的红砖青砖水泥楼房,有的两层,有的三、四层,有的外面还贴着各色瓷砖。据教导主任林主任估计,山下的村子大概有70%的农户修了新房,山上少一些,约有50%上下,基本都是打工挣的钱修的。教师的心理落差同打工经济有不少关系。一位老师说:“当老师还不如出去跑厂[即打工]。跑厂不需要什么文化,我们以前的学生,成绩差得没有底,初中都没毕业,就出去打工。在外面苦几年就挣了几万元回来了,讨个媳妇,修了房子,在场上[集市]买一个或者租一个门面,做点小生意,日子就过起来了。我教书9年了,每月才七八百元工资,学校里教书三十年快退休的老师才拿一千四五。教一辈子书还不够买一套房子,还得养老人供小孩上学呢。教书真是没意思。”

    每 月七八百元的工资,以乡下低廉的物价水平衡量,似乎并不算低了,比城市里部分工人和下岗职工的收入还高。实际上,农村与城镇的基本生活用品的价格差距并不 如大多数城市人想象的那么大。更重要的是,农村教师经济困难,同农村教师队伍的性别结构有很大关系。农村小学和初中的教师绝大多数为男性,朝阳小学的男性 教师比例超过70%。调查显示,2003年,全国农村中小学男教师比例为58%,中西部农村男教师比例超过60%,中学男教师比例更高,普遍在70%以上(《2005年 中国教育绿皮书》)。男性是家庭经济的主要支柱,而且,农村地区有儿子而不是女儿侍奉父母的文化传统。农村教师的父母和配偶往往是农业人口,没有固定职业 和收入。在现今农业凋敝的状况下,父母种田养殖除了自给自足外,不会有太多的收益。而中青年女性农业人口基本已经不再务农,赋闲在家。因此,农村男性老师 的一份工资要养活妻子孩子,还要奉养年事已高的父母,的确难以为继。

    教师们也并不希望继续向家长收取高额的学费,他们关心的是,国家如何补贴教育才最有成效。林主任说:“以前收费太高也不正常。但是,制定政策的时候,要看把钱怎么使用才能够达到最好的效果。我们学校一千七八百名学生,每人补贴100元就要十七八万元,分摊到农民身上显不出多大的效果。农村家长一年交纳几十百把元钱的学费不是什么问题,顶多10%的家庭穷得交不起。就像农业种植补贴一样,一亩地一年补贴20元,谁家缺这20元就穷了吗?补贴面积大,平均到人头又没有多少。钱花了,农民也不感激。政府完全可以有针对性地补贴农民一部分,把剩下的钱补贴到教师身上嘛。教师只有五六十人,师生的比例是140。这笔钱放到教师身上,效果就大不一样了。教师待遇提高了,对职业才看重,工作才安心,教学才有可能搞好呀。”

    问题当然不是林主任所讲的那么简单,教师们的批评也并非完全正确。这些声音反映了基层教师的生活和工作处境,也揭示出国家在制定政策时,过份依赖平均数字,对基层实际情况的复杂性和多样性缺乏深入细致的了解。

 

二、“两免一补”对教学管理的影响

 

    在“两免一补”的政策下,学生人数同学校的财政状况有着至关重要的联系。按上级规定,免除学生的学杂费和书费之后,学校被严令禁止向家长增收任何费用(住宿费除外,而住宿费的数额是由县教育局统一规定的),其财政运转主要依靠上级补贴,2006-07年度,小学生每人每期95元,初中生每人每期145元。生源越好,学校的经费越充足,用林主任的话来说,“日子就越好过”。

    今年初中和小学的学生人数都有明显的增加,主要就是因为“两免一补”的政策。上学不要钱了,从下半学期开始,寄宿生还每个礼拜补贴10元生活费,所以一部分辍学在家的孩子又回到学校来了。初三一个女学生甚至从深圳市转学回到朝阳。她是随着父母外出打工到深圳就学的,学费比较昂贵。听说老家的学校上学免费了,父母便把她从深圳送回来念书了。

    增加学生人数,林主任还有两个高招。首先是虚报学生人数。开学初,学校必须上报招生花名册。全校总共1600学生,而林主任上报了1800人左右,编造了大约10%的名字。他说:“以前收学费的时候,学费要上缴,那个时候就尽量少报学生,少上缴一些,多留点在手上。现在不收学费了,只能靠国家拨款,多几个学生就多一些拨款,多一百来个学生,学校就多两三万块钱,手头毕竟还是要松动些嘛。” 他又认真又有些嘲讽地说:“我这里报的就是最基层的数据了。我这里就有10%的水分,估计其他乡的学校都要虚报一点,县里拿上去还要再做些手脚。等报到中央,还不知道有多大的水分呢。”

    的确,农村学校的运转捉襟见肘,这已经是众所周知的事情。研究显示,在“普九达标验收”之后,农村学校普遍负债运行。2000年至2003年间,安徽、湖北、湖南,广东、广西、四川等省的农村学校,负债额都在20亿元以上,其中湖北省农村小学平均负债20万元(张玉林,2004,页44)。朝阳小学的“普九”债务在两年前刚刚还清,行政和教师们才缓了一口气。学校会计的办公室里,张贴着县教育局公布的全县各中小学负债额度表,普遍的数字都在20万元左右。因此,各校都有虚报学生人数的动机。

    但伪造数字只是权宜之计,扩大生源还得看学校的教学质量和声誉。朝阳小学几十年没有学生考入重点高中,成绩优秀的学生都转学到山外的初中去了。六年级三个班约220名 学生,到秋季学期开学时,初一年级却只剩下两个班,“流失”了三分之一的学生。部分学生的确是辍学了,而另一部分却是转学到城里或者山外的初中去了。老师 们说: “好一点的学生都走了,六年级考试前五十名转走了三十多个。山里的学生本来基础就差,我们教的是差生中的差生。我们只能在过滤过的渣滓里面再过滤出稍微大 一点的颗粒,那就是班里几个稍微好一点的学生,多使点力气而已。也都没有用!好学生都走了,剩下的更考不上几个重点高中,社会上[指乡里村里的群众]名声越来越坏,越是留不住学生,恶性循环。”

    打破恶性循环的办法,就是全力以赴考几个学生进入重点高中。林主任的第二招:依照上学期期末的考试成绩,把初二和初三的学生各分成了快慢两个班。快班大约30名 学生,慢班则是六七十人的大班。快班配备学校最优秀勤奋的老师,对教学过程和考试成绩严格监控,周末和晚自习大量补课。而慢班呢,按照林主任的话说,是 “被提前宣判了死刑的”,只要维持着不闹事即可。“两免一补”政策在快慢分班的举措中起着关键的推动作用。林主任说:“国家现在帮扶农民,我看免费上学这 才只是个开始。今年一个小学生[一个学期]只补贴95元,初中生145元,以后肯定还会提高,说不定一年补贴个四五百。学校要是把朝阳本地的学生都留住,再吸引周围乡镇的一些生源,有个两三千学生,经济上就没问题了。学生基础好了,慢慢地就可以多考几个重点高中,声誉起来了,学生就会越来越多,就不会恶性循环了。” 老师们颇为理解和赞同林主任的思路。

    在教师和快班同学的努力之下,朝阳小学在2007年的中考中,史无前例地有8名学生考上了县里顶尖的高中,其他近20名快班学生也考入了较好的学校。校领导和教师们都很激动。林主任在网上给我留言,兴奋地说:“我们今年扬眉吐气了。难道你不祝贺我们吗?”我回话说:“那么,社会上终于认为,朝阳小学的老师也还是会教书的罗?”他有些得意地回答说:“是有那么一点!” 虽然我并不赞同以重点升学率来衡量学校的教学质量,但是,听到老师和同学们的辛劳有了回报,我还是十分高兴的。

 

讨论

 

     基 于我在朝阳乡短短一个学期的观察,“两免一补”政策是受到广大农村群众欢迎的。学校没有了“搭顺风车”乱收费的借口,对于减轻农村家庭的教育负担有立竿见 影的效果,使学生复学率有所增加。更可喜的是,“两免一补”政策很有可能会改变学校的管理逻辑,对提高教学质量起到一定的推动作用。因为生源成为学校的财 政来源的关键,这将促使基层学校重视教学工作,主动进行教学管理改革。尽管学校也容易伪造学生人数以增加财政拨款,为国家宏观管理造成一定的困难,但虚报 数字在各项政策的执行中几乎都会发生,这不是“两免一补”政策本身的缺陷。

   “两免一补”政策在基层遭到农村教师的诟病。我们应该如何理解他们的抱怨呢?首先,教师们指出的农户负担能力的复杂性,是值得深思的。早有研究指出,即使在同一个村庄,农民的教育负担能力也有很大的差别。研究者对10个省120个村庄6000农户的连续抽样调查显示,农户教育负担的差异主要存在于省内而非省际之间,而省内的教育负担差异主要存在于村庄内部(50%80%的差异贡献率),而非村庄之间(蔡荣等,2005)。 大量警示农民教育负担过重的新闻和研究报告,都把农民看作一个同质的整体,综合其平均数据与城市相比较,无法捕捉到农村内部的差别。以平均数据为基础的政 策往往缺乏针对性,平均用力,造成资源的浪费。未来的农村政策如何能够更加合理有效地分配和利用有限的资源?这是现实的复杂性对学者和政策制定者提出的挑 战。

    其 次,教师们站在自己的立场,反对国家对农户的补贴,我们不必要一味认同。但这些批评的声音反映了至少三个问题。第一,教育改革的政策应该从全局出发,不能 造成或加深教师和学生的对立、学校和家庭的对立。其次,教师是教学活动的灵魂,在历次教育改革中却很少听到普通农村教师的声音,体谅他们的工作和生活处 境。如前所述,大部分农村教师的家庭负担重,并且只有一份固定收入,与城镇教师双职工的家庭经济结构不同。类似的地方文化和经济结构差别应该在政策制定和 执行时有所体现。第三,基层教师的呼声未能进入政策制订过程,也反映出基层民主参与的渠道和机制不健全。如果教师、学生、家长、村民、行政人员的声音都能 够平等地进入公共讨论空间和政策制订过程,上述的多种问题都能得到部分缓解。

    林 主任的评论,最后落脚在“教学才能搞好”。可是,什么是“好”的教学,什么是“好”的教育呢?高重点率就是高质量的教学吗?慢班被淘汰的学生占据了初三年 级的三分之二,其中部分学生的语文和数学技能尚不能达到小学四五年级的标准。这样的教学能够称为“好”的教学吗?这些问题已经超出了“两免一补”政策的目 标范围。但它们关乎教育的核心,应该为更多的教育者和政策制定者所思考。

 

 

参考文献:

 
1.
,刘明,陶然:《中国农户教育费负问题研究》,林毅夫论坛2005,

   http://jlin.ccer.edu.cn/article/article.asp?id=277

2. 国家教育展研究中心著:《2005年中国教育绿中国教育政策年度分析告》,

   教育科学出版社,2005年,第135

3. 玉林:《目前中国村的教育危机》,《略与管理》2004年第4期,38-48

 

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